ILLEGITTIMITA’ DELLA COMMISSIONE EDILIZIA COMPOSTA DA FIGURE POLITICHE: CONSIGLIO DI STATO E MINISTERO CONFERMANO L’INDIRIZZO DELLA GIURISPRUDENZA
Ci siamo lasciati con un’autorevole pronuncia (ivi, TAR Piemonte, sez. I, sentenza 23.03.2005 n° 657 e relativa Nota) in base alla quale era illegittima la commissione edilizia composta da figure politiche.
Nel mese successivo alla pronuncia del TAR Piemonte, il Ministero dell’Interno, diramando la circolare 27 aprile 2005 n. 1/2005 prot. n. 1599/499/L.142/1 BIS/F (avente ad oggetto fra l’altro chiarimenti su «quesiti in merito alla composizione della commissione edilizia comunale ed all’organo competente a promuovere le liti ed a costituirsi in giudizio per gli Enti Locali»), ha finalmente fatto chiarezza anche a livello legislativo sulla definitiva inammissibilità e illegittimità di organi tecnici composti o partecipati da politici laddove a ciò non acconsenta espressamente il legislatore; si tratta di un’affermazione importante, che prende spunto da un autorevole e recente parere del Consiglio di Stato.
Si impone così una interpretazione del ruolo e del funzionamento di questo organo che esclude in qualsiasi senso una possibile interferenza del politico nei lavori che in seno ad essa si svolgono.
Del resto, tassativo ed inderogabile sembra essere tale indirizzo anche in casi per così dire “sfuggenti” o comunque più insidiosi.
Non si è infatti mancato di osservare più volte che «la prassi invalsa a livello locale non sembra abbia tenuto presente tali fondamentali principi, visto che non solo molti regolamenti edilizi, anche di grandi città, quanto anche specifiche leggi regionali disciplinanti tale materia, includono tra i componenti di diritto della commissione edilizia anche il Sindaco, conferendo ad esso la carica di presidente, a volte anche con diritto di voto» (A. Berra, La Commissione Edilizia, Giuffré, collana ENTI LOCALI, 1998).
E su questo punto c’è ormai definitiva e sufficiente chiarezza su ogni fronte (T.U.E.L. – legislativo – e costanti pronunce – giurisprudenza –).
Ma quando si dice che “gli organi politici non possono partecipare” credo sia necessario approfondire cosa si debba intendere per partecipazione: presenza e voto (i.e. partecipazione) o anche soltanto presenza?
Ossia: partecipazione e presenza sono per il diritto sinonimi o concetti giuridici autonomi?
La possibile distinzione è infatti quella per cui dicendo “partecipazione” si intenderebbe ogni occasione in cui il soggetto politico-istituzionale è fisicamente presente alla seduta della commissione edilizia e vi prende parte esercitando il diritto di intervento e di voto, mentre dicendo “presenza” si farebbe riferimento a tutte quelle volte in cui il suddetto soggetto prende parte alla seduta della commissione ancorché senza intervenire o votare.
In tal senso, “partecipare” significa “presenziare ed intervenire” (intervenire nel senso di votare, sindacare, valutare), per cui, negando la possibilità di presenza, si nega alla radice la possibilità di partecipare; ciò si intende nel sostenere che la partecipazione è una species “accrescitiva” della presenza.
Se una tale distinzione è stata accolta a livello legislativo (Ministero dell’Interno) e giurisprudenziale (parere del Consiglio di Stato), significherebbe che si è negata in partenza la presenza.
Di fatti, deve ritenersi che i consiglieri di Palazzo Spada si siano espressi avendo a mente questa potenziale analisi, giungendo all’affermazione che il Consiglio di Stato ha fatto in sede consultiva per il rilascio del parere n. 2447/2003 del 13 giugno 2003 per cui «la presenza di organi politici nella commissione edilizia, deputata a pronunciarsi su richieste di autorizzazioni e concessioni edilizie, non è più consentita dall’assetto normativo attuale». Del resto, già si è più volte riconosciuto in dottrina come, in tema di partecipazione alle sedute della commissione edilizia, la presenza del sindaco «possa almeno potenzialmente “condizionare” il parere da quest’ultima assunto, che, infatti, potrebbe sentirsi “influenzata” da tale presenza in sede di formulazione del proprio giudizio»; un condivisibile assunto in base al quale sembra giusto e ragionevole poter sostenere che anche la mera presenza passiva e silenziosa di un soggetto estraneo del calibro di un istituzione politica (sindaco ma anche assessore) possa condizionare (quasi sfruttando la propria ombra incombente a mo’ di “spada di Damocle”…) le determinazioni che la commissione volesse legittimamente assumere, seguendo i propri criteri e valutazioni sulla tecnica e sui contenuti dell’oggetto di sindacato (A. Berra, op. cit.).
Non di meno, il Consiglio di Stato ribadisce l’inadeguatezza della presenza di figure politiche argomentando a partire dalla più solida base delle vicende giurisprudenziali occorse sulla natura sostanziale dello stesso provvedimento concessorio: «Come è noto, la giurisprudenza (cfr.. ex plurimis, Cons. Stato, V Sez., 23 marzo 1985 n.167 e 28 febbraio 2001 n. 1702 ) era correntemente orientata nel senso di ritenere che il parere della commissione edilizia costituisse la vera e propria concessione in senso sostanziale, che il Sindaco nel suo successivo atto poteva solo motivatamente disattendere. Tale indirizzo, peraltro, trovava la sua ragion d’essere nel bilanciamento fra la competenza tecnica dell’organo consultivo e il controllo edilizio dell’organo politico del Comune; una volta venuto a mancare siffatto bilanciamento con l’attribuzione al dirigente o al responsabile del servizio della competenza al rilascio delle autorizzazioni edilizie o delle concessioni, viene anche meno il presupposto logico e normativo della giurisprudenza citata. A ciò si aggiunga che a seguito delle innovazioni introdotte dal D.P.R. n. 380 del 2001 la commissione edilizia ha perso il suo carattere di organo necessario ex lege (art. 4 comma 2) dal momento che alla concessione si sostituisce il permesso di costruire, rilasciato dal dirigente o responsabile del competente ufficio comunale (art. 13 comma 1), secondo procedimenti strutturali sul modulo dello sportello unico comunale e dell’eventuale intervento sostitutivo del competente organo regionale» (Cons. Stato, parere cit.).
Insomma, la presenza del politico, oltrechè ingombrante e sospetta (come da sempre ha riconosciuto la dottrina), è oggi inutile alla luce della normativa e della giurisprudenza vigenti.
Un “ultimatum” alle amministrazioni comunali finora “sfornite” di buonsenso, ma soprattutto ai sindaci troppo audaci (e troppo protesi ai favori per cittadini clienti in cerca di concessioni…): difatti, «qualora tale presenza sia espressamente prevista da regolamenti comunali, gli Enti locali dovranno provvedere alle necessarie modifiche» (Cons. Stato, parere 13.6.2003, n. 2447).
E stavolta nessuno sembra voler fare sconti.
